di Niccolò Salvioni *

C’è una dinamica che si ripete con una certa regolarità nei rapporti tra la Svizzera e l’Unione europea: Bruxelles adotta una norma, e la Svizzera si ritrova a fare i conti con le conseguenze — anche senza aver partecipato al voto.

L’ultimo caso è emblematico. Dopo nove anni di negoziati interni, il Parlamento europeo e il Consiglio UE hanno raggiunto un accordo su una riforma profonda dell’articolo 65 del regolamento 883/2004 — la norma che disciplina chi paga le indennità di disoccupazione ai lavoratori frontalieri.

Il principio cambia radicalmente: non più lo Stato di residenza del frontaliere, ma lo Stato dove ha lavorato e versato i contributi. Per la Svizzera — che conta oltre 400.000 frontalieri, concentrati soprattutto in Ticino, nel Lemano e a Basilea — questo si traduce in un costo aggiuntivo stimato dalla SECO tra i 600 e i 900 milioni di franchi all’anno.

La Svizzera non ha votato questa riforma. Non è un membro UE. Eppure, il suo presidente, Guy Parmelin — lo stesso che il 2 marzo 2026 ha firmato il pacchetto dei Bilaterali III con von der Leyen a Bruxelles — ha definito la riforma “inaccettabile” appena sei settimane dopo la firma. Qui sta il cuore politico della questione.

Il meccanismo che cambia tutto — e la lezione del Lussemburgo I Bilaterali III includono un meccanismo di recepimento dinamico: la Svizzera si impegna ad aggiornare i propri accordi ogni volta che il diritto UE evolve nei settori coperti.

Non è automatico — ogni modifica richiede una decisione del Comitato misto — ma l’obbligo di aggiornare nel più breve tempo possibile è giuridicamente vincolante.

E se la Svizzera rifiuta? Scatta un tribunale arbitrale, e in caso di inadempienza riconosciuta l’UE può applicare misure di riequilibrio su qualsiasi accordo di accesso al mercato interno. Berna non è però completamente disarmata. Ha a disposizione strumenti negoziali reali: la procedura costituzionale interna per guadagnare tempo, gli adattamenti tecnici in sede di Comitato misto, e soprattutto la possibilità di chiedere periodi transitori prima che le nuove regole entrino in vigore.

Ed è qui che entra in gioco il Lussemburgo — il precedente più importante e più ignorato nel dibattito pubblico svizzero. Il Granducato è, proporzionalmente, il Paese più esposto d’Europa al problema dei frontalieri: oltre 220.000 lavoratori transfrontalieri su una popolazione di appena 670.000 abitanti attraversano ogni giorno i confini con Francia, Belgio e Germania. Per questo ha ottenuto una deroga speciale di sette anni — contro i cinque concessi agli altri Stati membri — prima che le nuove regole diventino pienamente applicabili.

Questo precedente è importante per la Svizzera. Se un Paese membro dell’UE ha ottenuto sette anni in ragione della propria specificità geografica ed economica, la Svizzera ha argomenti ancora più solidi per chiedere almeno lo stesso trattamento in sede di Comitato misto ALC. La specificità svizzera è anzi superiore: il differenziale di salari e costo della vita tra la Svizzera e i Paesi di residenza dei frontalieri è enormemente più accentuato che tra il Lussemburgo e i suoi vicini.

Le cifre: tra 600 e 900 milioni l’anno

Se traduciamo tutto questo in cifre concrete, la SECO stima un costo annuo tra i 600 e i 900 milioni per la Svizzera. Ripartiti in proporzione al numero di frontalieri, il Ticino — che da solo ospita quasi un quinto dei 400.000 frontalieri attivi — rischia di vedersi imputare un onere potenziale nell’ordine dei 120–170 milioni all’anno. Per un Cantone con un budget di pochi miliardi, significa qualche punto percentuale di spesa pubblica in più, ogni anno, destinato a coprire prestazioni in gran parte esportate oltreconfine.

A questo si aggiunge il contributo regolare che la Svizzera si impegnerebbe a versare all’Unione europea con i Bilaterali III. Con il nuovo pacchetto si entrerebbe in un’altra logica: dal 2030 al 2036 la Confederazione dovrà versare ogni anno circa 350 milioni di franchi, oltre a un contributo transitorio già in corso da 130 milioni l’anno che sarà portato anch’esso a 350 milioni. In regime di crociera: fino a 600–900 milioni di potenziali costi per la disoccupazione dei frontalieri, più 350 milioni di contributo regolare all’UE, fanno un “conto europeo” che può avvicinarsi a 1–1,25 miliardi di franchi all’anno. Denaro dei contribuenti svizzeri — compresi quelli dei Cantoni di frontiera che già oggi sopportano il peso maggiore dell’integrazione con il mercato del lavoro europeo.

Una corsa contro il calendario

Per capire davvero cosa è in gioco, bisogna guardare al calendario. Da un lato c’è il calendario dell’UE: la riforma dell’art. 65 deve ancora essere approvata in plenaria e poi entrerà in vigore con un periodo transitorio. Dall’altro c’è il calendario svizzero: approvazione dei Bilaterali III da parte delle Camere federali e, molto verosimilmente, un referendum con voto di popolo e Cantoni. Il vero asse di distinzione tra i possibili esiti non è soltanto l’ordine temporale tra i due processi: è se i Bilaterali III siano già in vigore o no nel momento in cui la riforma europea diventa pienamente applicabile.

Il vero asse di distinzione tra i possibili esiti non è soltanto l'ordine temporale fra i due processi: sono due le variabili che decidono. La prima è se i Bilaterali III siano in vigore — perché solo allora il meccanismo di recepimento dinamico è attivo. La seconda è se il periodo transitorio europeo sia già scaduto — perché solo allora la riforma è pienamente applicabile negli Stati membri. Le combinazioni che contano sono tre.

Scenario 1 — La riforma UE diventa pienamente applicabile mentre i Bilaterali III non sono ancora in vigore (o non vengono approvati a seguito di referendum). La Svizzera si trova ancora sotto il regime dei vecchi Bilaterali I–II, che sono statici: l’accordo sulla libera circolazione (ALC) fa riferimento alla versione precedente del regolamento 883/2004, l’Allegato II non è dinamico e richiede una decisione esplicita del Comitato misto. La versione riformata dell’art. 65 esiste dunque nel diritto UE ma non penetra nell’accordo con la Svizzera fintanto che tale decisione non interviene. Berna non ha alcun obbligo giuridico di recepire la riforma — solo pressione politica da parte di Bruxelles e degli Stati vicini.

È paradossalmente lo scenario più favorevole per la Svizzera sul piano formale, ma presuppone che l’iter parlamentare e referendario svizzero si concluda dopo l’entrata in vigore della riforma europea — oppure che il referendum interrompa del tutto il processo di ratifica.

Scenario 2 — I Bilaterali III entrano in vigore prima che la riforma UE sia pienamente applicabile. Il meccanismo di recepimento dinamico è attivo, ma il Protocollo istituzionale prevede una clausola importante: nessuna decisione del Comitato misto può entrare in vigore prima che la norma UE sia applicabile negli Stati membri. In pratica, se l’UE ha concesso sette anni di transizione al Lussemburgo e cinque agli altri, la Svizzera entra nel sistema mentre quel cuscinetto è ancora aperto. Ha anni per negoziare deroghe, adattamenti tecnici, periodi transitori propri. L’obbligo di recepire esiste, ma il tempo per farlo in modo negoziato anche.

Scenario 3 — I Bilaterali III entrano in vigore quando la riforma UE è già pienamente applicabile. Questo è lo scenario più delicato, e la differenza rispetto allo Scenario 1 è sostanziale: qui i Bilaterali III sono stati approvati e ratificati dalla Svizzera — il meccanismo dinamico è dunque attivo — ma l’iter parlamentare e referendario svizzero ha richiesto così tanto tempo che al momento dell’entrata in vigore la riforma europea era già pienamente operativa da tempo. Il cuscinetto transitorio è esaurito. La riforma può essere trattata come acquis già esistente all’interno dell’accordo: nessuna fase di integrazione progressiva, nessuna leva temporale, nessuna vera finestra negoziale. Il diritto intertemporale fa da regia invisibile: non firma nulla, non vota niente, eppure stabilisce quali regole erano già scritte quando si è alzato il sipario.

Una questione di sovranità, non solo di conti

Non è una cospirazione. È semplicemente come funziona un sistema di integrazione asimmetrica: l’UE legifera per i suoi 27 membri, e i Paesi terzi associati subiscono l’onda d’urto delle decisioni prese senza di loro. È per questo che una parte del Parlamento federale — sostenuta da dieci Cantoni tra cui il Ticino — chiede che i Bilaterali III siano sottoposti al referendum obbligatorio con la doppia maggioranza di popolo e Cantoni. Chi subisce l’impatto in modo asimmetrico dovrebbe avere voce in capitolo in modo strutturale.

La riforma dell’art. 65 rafforza questa esigenza in modo difficilmente contestabile. Prima di questa modifica europea, si poteva ancora discutere se il referendum con doppia maggioranza fosse una garanzia procedurale auspicabile o semplicemente necessaria: i Bilaterali III, presi nel loro complesso, toccavano la Svizzera in modo sufficientemente diffuso da lasciare il dibattito almeno aperto. Dopo la riforma dell’art. 65, quella discussione si restringe. Il differenziale di impatto finanziario tra i Cantoni di frontiera e quelli interni è ora talmente accentuato — centinaia di milioni di franchi annui che ricadono su Ticino, Ginevra e Basilea, e quasi nulla sugli altri — da rendere problematico il ricorso alla sola maggioranza popolare. Equivarrebbe a chiedere a chi vive sul ciglio della diga di votare insieme a chi abita in pianura sulla necessità di rinforzarla.

In questo senso i Bilaterali III si apprestano a diventare un banco di prova impegnativo per la tenuta della Confederazione — non nel senso drammatico di una crisi istituzionale, ma in quello più silenzioso e forse più profondo di una domanda cui il federalismo svizzero dovrà rispondere.

Se i Cantoni di frontiera si troveranno sistematicamente in minoranza su scelte che li riguardano in modo sproporzionato, la legittimità del risultato sarà formalmente ineccepibile ma politicamente fragile.

La doppia maggioranza non è soltanto una garanzia per le minoranze cantonali: è la condizione affinché il consenso, se arriva, sia davvero tale — e non la somma algebrica di interessi che non si parlano.

La domanda non è essere pro o contro l’Europa. È chiedersi se la forma attuale di questa relazione — in cui Bruxelles produce diritto e Berna lo riceve con margini sempre più compressi — sia davvero la “via bilaterale” che i cittadini svizzeri hanno costruito e difeso in decenni di votazioni.

C’è però un’ultima ironia che merita di essere esplicitata. La riforma dell’art. 65 — il passaggio dal principio del locus domicilii al principio del locus laboris — nasce in Europa come misura di equità: il lavoratore dovrebbe ricevere le prestazioni dallo Stato dove ha davvero lavorato e contribuito. Un principio corretto, almeno in astratto. Ma applicato alla Svizzera, con il suo differenziale salariale e la sua struttura di welfare calibrata sui salari interni, quella stessa misura di equità diventa il nodo più fragile dell’intero pacchetto. Paradossalmente, è proprio il principio più difficile da contestare sul piano dei valori — “chi lavora lì, paga lì” — a rivelarsi il cuneo più pericoloso per la tenuta politica dell’accordo.

Se il referendum ci sarà, sarà intorno a quei 600–900 milioni annui che si giocherà la partita vera. Non solo sull’Europa in astratto: sul costo reale di un principio che suona giusto fino a quando non arriva il conto.

 
* analista politico–istituzionale