di Niccolò Salvioni *

Dichiarare che “l’Italia non pagherà” non punisce la Svizzera, ma rischia di colpire le vittime e di indebolire il sistema europeo di rimborso sanitario su cui si reggono ogni giorno i rapporti tra Roma e Berna.

La polemica nuovamente divampata in Italia dopo l’invio di fatture ospedaliere a due o più feriti italiani della tragedia di Crans-Montana ha trasformato una questione tecnico-sanitaria in uno scontro politico identitario contro la Svizzera.

Il punto centrale, però, è che quelle fatture non equivalgono automaticamente a una richiesta illegittima di pagamento alle famiglie, né provano una responsabilità generale della Confederazione o addirittura degli “svizzeri” in quanto tali.

Una polemica costruita sul bersaglio sbagliato

Nei giorni successivi alla diffusione delle fatture, parte dei media italiani e la stessa presidente del Consiglio hanno parlato di “insulto”, “beffa” e “disumana burocrazia”, suggerendo che la Svizzera stesse scaricando i costi della tragedia sulle vittime italiane.

Ma le autorità vallesane hanno chiarito che le famiglie non devono pagare di tasca loro e che la questione riguarda piuttosto la certificazione dei costi e il loro successivo rimborso tramite i canali previsti tra istituzioni competenti.

Da qui nasce il primo equivoco: si è trattato un documento amministrativo come se fosse la prova morale e politica di una colpa nazionale. È un salto logico improprio, perché confonde il luogo dell’evento con la responsabilità giuridica e politica per tutto ciò che ne consegue.

La fallacia: dal luogo del fatto alla colpa collettiva

Il ragionamento implicito è questo: la tragedia è accaduta in Svizzera, dunque la Svizzera deve rispondere in blocco, e se emergono fatture ospedaliere allora la responsabilità diventa addirittura “degli svizzeri”. Si tratta di una combinazione di fallacie: generalizzazione indebita, colpa per associazione e falso nesso tra territorio e responsabilità.

In termini semplici, è una forma di responsabilità forfettaria attribuita a un intero Paese per il solo fatto che il dramma è avvenuto entro i suoi confini. È una logica che ricorda più la polemica emotiva che il diritto: la responsabilità di uno Stato non nasce automaticamente dal luogo dell’evento, ma da condotte imputabili a sue autorità, da omissioni specifiche o da obblighi giuridici precisi.

Prima ancora di parlare di “Svizzera” nel suo insieme, va ricordato che il Vallese è una Repubblica e Cantone con una propria disciplina di responsabilità per gli atti dei suoi organi e agenti, analogamente a quanto avviene per la Confederazione elvetica, che a sua volta conosce una legislazione specifica in materia di responsabilità dello Stato e dei funzionari.

Nell’inchiesta penale in corso, le azioni e le denunce delle parti lese si sono sinora concentrate su gestori del locale, autorità comunali e funzionari cantonali competenti per la sicurezza antincendio; la discussione pubblica sulle possibili responsabilità civili future riguarda in primo luogo Comune e Cantone e, solo in via ipotetica, secondo alcuni esperti, un eventuale coinvolgimento della Confederazione per profili sistemici.

Non risulta, allo stato delle informazioni pubbliche, che le parti lese intervenute nel procedimento penale vallesano abbiano già visto riconosciute in giudizio pretese dirette di responsabilità civile a carico della Confederazione elvetica; il focus delle azioni e delle critiche si concentra per ora su gestori privati, Comune e autorità cantonali, all’interno del mosaico di competenze e di leggi sulla responsabilità degli enti pubblici.

Cosa prevedono davvero gli accordi sanitari

La base normativa non è un generico dovere morale della Svizzera verso gli italiani, ma il sistema di coordinamento della sicurezza sociale tra Svizzera e Unione europea, applicabile anche all’Italia tramite l’Accordo sulla libera circolazione delle persone e il suo Allegato II. In questo quadro si applicano alla Svizzera le norme che disciplinano le cure necessarie durante un soggiorno temporaneo all’estero e il rimborso tra le istituzioni competenti dei diversi Stati.

Per un cittadino italiano temporaneamente in Svizzera, la regola generale è chiara: con la TEAM, cioè la Tessera europea di assicurazione malattia, ha diritto alle cure necessarie e urgenti alle stesse condizioni degli assicurati svizzeri. Questo significa che l’ospedale svizzero può fatturare secondo le regole e le tariffe svizzere, mentre il rimborso finale avviene poi tra le istituzioni competenti, non sulla base di dichiarazioni politiche improvvisate.

Per un cittadino italiano temporaneamente in Svizzera, il diritto alle cure d’urgenza si fonda sul sistema di coordinamento europeo della sicurezza sociale applicato alla Svizzera tramite l’Accordo sulla libera circolazione delle persone. In particolare, l’articolo 19, paragrafo 1, del Regolamento (CE) n. 883/2004 stabilisce che l’assicurato che soggiorna in un altro Stato membro ha diritto alle prestazioni in natura che si rendono necessarie dal punto di vista medico durante la permanenza, alle stesse condizioni delle persone assicurate nello Stato di dimora.

Questo principio è concretizzato dall’articolo 25 del Regolamento (CE) n. 987/2009, che prevede che la persona presenti al prestatore svizzero un documento rilasciato dall’istituzione competente, cioè la TEAM o attestazione equivalente, e chiarisce che le prestazioni coperte sono quelle necessarie affinché l’assicurato non debba rientrare anticipatamente nel proprio Stato per curarsi.

Lo stesso articolo 25, ai paragrafi 4–7, disciplina poi le modalità di rimborso delle spese, distinguendo tra rimborso diretto da parte dell’istituzione del luogo di dimora secondo le proprie tariffe e rimborso da parte dell’istituzione competente italiana sulla base delle tariffe applicate in Svizzera. Il regolamento dei conti fra istituzioni è invece disciplinato dall’articolo 35 del Regolamento 987/2009 e dal suo Allegato 3, che regola la scelta tra rimborso a costi reali e rimborso forfettario, mentre gli articoli 62 e seguenti del medesimo Regolamento 987/2009 fissano le disposizioni generali di liquidazione. Va precisato che gli articoli 35 e 41 del Regolamento 883/2004 riguardano invece la materia degli infortuni sul lavoro e delle malattie professionali e non si applicano al caso delle cure sanitarie ordinarie durante un soggiorno temporaneo.

Se l’Italia non rimborsa

Qui si arriva al punto più delicato, anche alla luce delle dichiarazioni secondo cui “l’Italia non pagherà”. Se l’ente italiano competente rifiutasse il rimborso dovuto secondo il sistema di coordinamento, il contenzioso non si risolverebbe con uno sfogo mediatico, ma nelle sedi previste dal diritto applicabile.

Sul piano del singolo assistito, l’eventuale diniego di copertura o rimborso da parte dell’istituzione italiana imporrebbe alla vittima, per non correre il rischio di essere chiamata a rispondere personalmente, di contestare tale decisione davanti ai giudici italiani competenti, secondo il diritto interno che attua i regolamenti europei coordinati con la Svizzera.

Va inoltre sottolineato che il canale diplomatico ordinario — Ambasciata italiana a Berna, Ambasciata svizzera a Roma, contatti bilaterali tecnici — rappresenta la sede naturale per gestire contestazioni di questo tipo prima che si trasformino in controversie formali. Le dichiarazioni pubbliche della Presidenza del Consiglio cortocircuitano questo processo, privando entrambe le parti dello spazio negoziale discreto che consente di trovare soluzioni condivise senza alimentare tensioni diplomatiche.

Se l’Italia davvero non rimborsa, il conto rischia paradossalmente di ricadere proprio sulle vittime, oltre a incrinare, come effetto collaterale generale, il sistema europeo di assistenza reciproca: un meccanismo pensato per proteggere i cittadini diventa ostaggio di dichiarazioni emotive, con il rischio di indurre gli ospedali svizzeri a maggiore cautela amministrativa verso i pazienti italiani, senza che né la Svizzera né l’Italia ne traggano alcun vantaggio reale e con il solo risultato di indebolire la fiducia reciproca su cui si fonda l’Accordo.

Nel dibattito italiano si è anche suggerito che, pagando o rifiutando di pagare le spese sanitarie, lo Stato possa rafforzare la propria posizione nel procedimento penale vallesano. In realtà, il diritto svizzero è chiaro: per costituirsi parte civile occorre dimostrare un danno diretto, non solo un interesse politico o un esborso derivato dall’applicazione di accordi internazionali.

Anche se l’Italia accollasse le fatture, ciò non la trasformerebbe automaticamente in vittima diretta del rogo, e gli esperti ritengono che la sua domanda di ammissione come parte civile abbia comunque possibilità limitate. Al contrario, un “non pagheremo” tradotto in atti amministrativi concreti esporrebbe lo Stato italiano a ricorsi davanti ai propri giudici da parte delle vittime e a contestazioni in sede di coordinamento internazionale, mentre il rischio immediato è che, paradossalmente, il peso della scelta politica ricada proprio sulle famiglie che Roma dichiara di voler difendere.

In concreto, se lo Stato italiano decidesse di non onorare gli obblighi di rimborso, il contenzioso si sdoppierebbe. Da un lato, ospedali e casse svizzere potrebbero rivalersi in Svizzera sul paziente, debitore formale delle fatture, davanti ai tribunali civili elvetici; dall’altro, le vittime italiane potrebbero contestare in Italia i dinieghi di rimborso rivolgendosi al giudice ordinario del lavoro, secondo la giurisprudenza della Cassazione in materia di cure all’estero. I conflitti tra istituzioni e tra Stati, invece, verrebbero portati nei comitati tecnici di coordinamento e, se necessario, davanti agli organi misti previsti dagli accordi Svizzera-UE, lontano dai riflettori ma con la consapevolezza che ogni strappo politico mina la credibilità dell’intero sistema.

Un problema anche di diritto internazionale

La scelta di disattendere, di fatto, gli obblighi di rimborso non sarebbe solo una questione politica interna: urterebbe contro il principio di pacta sunt servanda e di buona fede che regola l’esecuzione degli accordi internazionali, inclusi quelli sulla sicurezza sociale applicati fra Svizzera e Stati UE. Ciò risulta tanto più grave in un momento politicamente delicato, in cui la Confederazione svizzera si trova impegnata nella fase di ratifica dei Bilaterali III, il nuovo pacchetto di accordi con l’UE che coinvolge direttamente anche l’Italia.

Accendere una crisi su 100 mila franchi di spese ospedaliere significa mettere in discussione un intero sistema di cooperazione costruito in decenni, che si fonda proprio sulla fiducia che ciascuna parte rispetti i propri impegni anche quando, sul piano interno, la tentazione della polemica è forte.

Vale la pena notare che, con i Bilaterali III, il pacchetto negoziato nel 2024 e ora in fase di ratifica, uno scenario come quello ipotizzato del “non pagheremo” avrebbe conseguenze ben più concrete di oggi. Attualmente, se l’Italia contestasse formalmente gli obblighi di rimborso sanitario, la questione finirebbe al Comitato misto senza alcun meccanismo vincolante di risoluzione: o si trova un accordo all’unanimità, o la controversia resta in stallo.

Con i nuovi accordi, invece, entrerebbe in gioco un tribunale arbitrale con potere di emettere decisioni vincolanti. Se la controversia riguardasse l’interpretazione di una nozione del diritto UE, ad esempio cosa si intende per “cure d’urgenza” secondo i Regolamenti 883/2004 e 987/2009, il tribunale potrebbe, e in pratica dovrebbe, sottoporre la questione interpretativa alla Corte di giustizia dell’Unione europea, il cui parere sarebbe vincolante sull’interpretazione, mentre il tribunale arbitrale resterebbe competente per l’applicazione al caso concreto. In caso di inadempimento accertato, ad esempio se il tribunale stabilisse che l’Italia ha violato gli obblighi di rimborso previsti dai regolamenti europei coordinati con la Svizzera, la Svizzera potrebbe adottare misure di compensazione proporzionate in altri settori della cooperazione bilaterale: ad esempio, sospendere temporaneamente il riconoscimento di qualifiche professionali italiane o bloccare aggiornamenti dell’accordo sul riconoscimento reciproco.

In altre parole, dichiarazioni emotive come “l’Italia non pagherà” non resterebbero più confinate al piano mediatico-diplomatico, ma potrebbero innescare procedure arbitrali con conseguenze economiche concrete sotto forma di ritorsioni svizzere legittimate dal diritto internazionale. Un ulteriore motivo per cui sarebbe stata opportuna, da parte italiana, maggiore prudenza prima di trasformare una questione tecnica in bandiera identitaria.

Il quadro che emerge dalle norme europee e dagli accordi bilaterali rende ancora più evidente una domanda di fondo: che competenza hanno, in concreto, la presidente del Consiglio o il ministro della Giustizia italiano per “decidere” che l’Italia non pagherà?

Il sistema di coordinamento della sicurezza sociale tra Svizzera e UE non è gestito da Palazzo Chigi o dal Ministero della Giustizia, ma da istituzioni competenti in materia sanitaria e previdenziale — INPS, casse malattia, Ministero della Salute, Ministero del Lavoro — che applicano i Regolamenti 883/2004 e 987/2009 e gli accordi tecnici italo-svizzeri sui rimborsi sanitari.

In altre parole, la scelta se rimborsare o meno determinate fatture non dipende dalla volontà estemporanea del capo del governo, ma dall’attuazione di norme vincolanti di diritto internazionale e dell’Unione che impegnano la Repubblica italiana nel suo insieme.

È quindi verosimile che le dichiarazioni politiche di “non pagare” rientrino più nella sfera retorica e simbolica che in quella delle decisioni operative: le amministrazioni competenti restano giuridicamente obbligate a rispettare i regolamenti e gli accordi di coordinamento, pena contenziosi davanti ai giudici italiani da parte delle vittime e, sul piano interstatale, contestazioni in sede di applicazione dell’Accordo sulla libera circolazione e dei meccanismi di rimborso previsti dai Regolamenti 883/2004 e 987/2009.

Ne discende che non solo la presidente del Consiglio non ha, da sola, il potere di disapplicare un sistema pattizio complesso, ma è anche possibile, e persino probabile, che le sue parole non si traducano in atti formali della Repubblica italiana, lasciando intatto l’obbligo di procedere ai rimborsi secondo le procedure tecniche previste dagli accordi.

Un tavolo congiunto che nasce già sotto pressione

Mentre a Roma infuria la polemica, a Berna il Parlamento federale ha approvato una legge urgente che prevede un contributo di solidarietà una tantum di 50 mila franchi per ogni ferito grave e per i familiari delle vittime, insieme alla creazione di una tavola rotonda incaricata di trovare soluzioni extragiudiziali e coordinate ai nodi più complessi del caso Crans-Montana.

Paradossalmente, la Svizzera ha scelto d’urgenza di mitigare sin da subito la gravità degli effetti nei confronti delle vittime, ispirandosi a modelli già utilizzati in passato, come nel caso dei turisti uccisi a Luxor in Egitto, dove erano stati creati strumenti specifici per accompagnare le famiglie nel labirinto burocratico, e di istituire un tavolo di coordinamento proprio per semplificare, e non complicare, la vita amministrativa di chi ha già pagato un prezzo altissimo.

Questo tavolo congiunto, che riunirà Confederazione, Cantone, Comune, assicurazioni e rappresentanti degli Stati esteri coinvolti, è però ancora in fase di avvio e non ha avuto il tempo materiale per dispiegare i suoi effetti, proprio mentre dichiarazioni incendiarie da parte italiana ne rendono più fragile il lavoro futuro, anziché agevolarlo.

Il paradosso politico è evidente: mentre la Svizzera tenta, con strumenti eccezionali, di ridurre gli ostacoli burocratici per le vittime, la Repubblica italiana, attraverso le parole del suo vertice, sembra voler aggiungere nuovi strati di conflitto e incertezza, rischiando di complicare proprio quel percorso di chiarimento e di sostegno coordinato che il tavolo era stato concepito per garantire.

Anche qui emerge un ulteriore elemento che andrebbe ricordato nel dibattito italiano: l’Italia conosce da anni strumenti analoghi di intervento straordinario per le vittime, basti pensare al quadro speciale previsto per le vittime del terrorismo e delle stragi, con fondi dedicati, procedure accelerate e sportelli di accompagnamento giuridico e amministrativo.

Per la Svizzera, invece, la combinazione tra contributo di solidarietà federale e tavolo di coordinamento rappresenta un unicum, giustificato proprio dall’eccezionale gravità del caso e dall’elevato numero di vittime coinvolte: un dispositivo creato ad hoc per una tragedia senza precedenti recenti, non un riflesso amministrativo routinario.

Il problema politico delle dichiarazioni emotive

Il vero punto politico è che dichiarazioni fortemente emotive, pronunciate dalla Presidenza del Consiglio, rischiano di oscurare il quadro normativo che finora ha funzionato ottimamente e di presentare come arbitrio svizzero ciò che in realtà è parte di un sistema pattizio europeo, esteso alla Svizzera tramite gli accordi bilaterali, accettato anche dall’Italia.

In questo modo, un tema tecnico — chi rimborsa, in quale misura, secondo quali procedure — viene tradotto in una narrazione semplificata: “la Svizzera fa pagare le vittime italiane”.

Questa semplificazione è politicamente efficace, ma giuridicamente debole. E soprattutto alimenta un clima ostile verso un Paese vicino e amico, ignorando che le regole oggi contestate sono le stesse che consentono ogni giorno ai cittadini italiani di ricevere cure urgenti in Svizzera dentro un quadro ordinato di tutela reciproca costantemente garantita.

Un caso che dice qualcosa di più

La vicenda delle fatture di Sion mostra quanto facilmente, in tempi di tensione diplomatica e di comunicazione aggressiva, un atto amministrativo possa essere trasformato in simbolo politico.

Ma proprio per questo servirebbero più precisione e meno emotività: criticare procedure o sensibilità comunicative è legittimo; attribuire invece una colpa collettiva alla “Svizzera” o agli “svizzeri” significa abbandonare il terreno del diritto e scivolare in una polemica identitaria che non aiuta né le vittime né i rapporti tra i due Paesi.

In controluce, l’atteggiamento del governo italiano ricorda, per analogia di principio e non come qualificazione giuridica diretta, un limite elementare del diritto internazionale umanitario: non si può colpire in modo indiscriminato una popolazione per rappresaglia. Qui, paradossalmente, la minaccia di “non pagare” non punisce la Svizzera, ma rischia di ricadere sulle vittime stesse, che verrebbero abbandonate dallo Stato che dice di volerle difendere proprio di fronte agli enti che sono intervenuti per salvarle.

Allo stesso tempo, una scelta del genere avvelenerebbe il clima di fiducia tra due Paesi che, soprattutto nelle regioni di confine, condividono da decenni legami economici, sociali e di amicizia strettissimi, mettendo a rischio proprio quella cooperazione quotidiana che dovrebbe essere preservata, non sacrificata alla polemica del momento.

Alla luce del caso Crans-Montana, con le fatture emesse sistematicamente dagli ospedali svizzeri per certificare i costi delle cure, ma senza che alle famiglie sia richiesto di pagare un solo franco, come ribadito dal Canton Vallese, colpisce la sottovalutazione della complessità del sistema dimostrata ai vertici del governo italiano, con una lettura del quadro normativo svizzero ed europeo che appare, nella migliore delle ipotesi, largamente semplificata.

Da un capo di governo ci si aspetterebbe più prudenza prima di evocare “insulti” e “disumana burocrazia” verso un Paese vicino e amico, già in una fase delicata di crisi diplomatica bilaterale.

A mio avviso si tratta di un ulteriore grave errore politico e diplomatico, che non aiuta le vittime, indebolisce l’Italia e alimenta tensioni inutili con uno Stato extra UE con cui confina e con cui dovremmo costruire cooperazione, non ostilità.

Ancora più paradossale è che la minaccia di “non pagare” le spese sanitarie rischi di colpire proprio le vittime che Roma dice di voler difendere, lasciandole esposte tra i crediti degli ospedali svizzeri e i dinieghi del proprio Stato, e al tempo stesso avveleni la fiducia reciproca su cui si fondano da decenni i legami economici e sociali tra le regioni di confine di Italia e Svizzera, in un mondo geopoliticamente sempre più instabile, in cui i contenziosi “timidi” di oggi potrebbero ripresentarsi domani sul tavolo in forme ben più dure.

* analista politico istituzionale